范凌云：乡村振兴视阈下苏南乡村规划演进及展望【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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自2017年10月提出实施乡村振兴战略，“乡村振兴，规划先行”，成为全国城乡规划界积极投入乡村规划与建设事业的重要理念。2018年，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）推动系列“乡村振兴与规划建设”学术交流会议，将适应时代需要的理论研究及学术交流活动推向新高度。

2018年5月5日，乡村委联合中国城市规划学会小城镇规划学术委员会和浙江省城市规划学会小城镇学术委员会，共同于浙江杭州举办“乡村振兴与规划建设学术交流暨《乡村规划原理》和《乡村规划与设计》教材发布会”，特邀苏州科技大学建筑与城市规划学院范凌云教授做题为《乡村振兴视阈下苏南乡村规划演进及展望》的学术报告。

本文由浙江工业大学建筑工程学院武前波副教授和硕士研究生潘兵根据会议录音及报告PPT整理，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生赵天舒校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

全文字数

5805

阅读时间

18分钟

主讲人

范凌云

苏州科技大学建筑与城市规划学院 教授

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

非常感谢邀请，让我有机会在这里和大家做一个交流，对于我来说是一个非常好的学习机会，感到特别荣幸。下面就我近年来的一些研究给大家做一个分享，欢迎大家批评指正。乡村振兴是我们这次会议的主题，也是当下乡村发展的一个主旋律。苏南地区乡镇企业发展比较早，形成了特殊的苏南模式。与此同时，它的乡村发展和乡村规划起步都是比较早的，所以我以此为案例，希望苏南乡村发展的经验以及教训能为其他地区的乡村发展提供一些借鉴。今天的演讲主要分五个部分，一是乡村振兴的视阈，二是苏南乡村规划的演进历程，三是苏南乡村规划的有益探索，最后还有苏南乡村规划存在的问题，以及未来乡村规划的展望与思考。

乡村振兴视阈

乡村振兴战略是习近平总书记在去年党的十九大报告中提出的，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。报告中也提出了具体的时间节点和目标。随后，国家层面以及各大部委都纷纷出台一系列政策，从总体的目标到具体的策略都逐步在进行细化。去年12月份，和我们专业相关的住建部、村镇司也召开了一个内部研讨会，邀请了六位专家，包括浙江的陈安华老师，我也有幸作为专家之一去参加，探讨了乡村振兴背景下乡村规划到底应该做什么，这是政府和规划学界及规划业界都非常重视的一个问题。

首先，从空间维度上看，乡村振兴不应就乡村论乡村，应将其置于城乡关系发展语境中；从时间维度上看，乡村振兴应放在历史发展阶段的语境里，从历史到未来，来判别当下处于哪个阶段，需要如何振兴。其次，从发展阶段上来看，就苏南而言也经历了乡村蓬勃发展时期、乡村凋敝时期以及现在的乡村振兴时期，它对应我们刚才说的城乡关系的语境，分别是乡强城弱的农村包围城市的乡村发展时期，城强乡弱的城市包围农村的乡凋敝时期，以及城乡公平、城乡空间疏密有致的乡村振兴时期。相对应的乡村规划特征分别是乡村发展时期的自下而上的乡村单体规划、乡村凋敝时期的自上而下的镇村整体规划，以及乡村振兴时期的上下结合的城乡整体规划。

不同发展阶段城乡关系及乡村规划特征

乡村发展有其特定规律，从“乡村发展-乡村凋敝-乡村振兴”不同时期，规划实践活动始终贯穿着人类对乡村的认识差别，不同的乡村发展阶段下乡村规划呈现出不同的导向特征。“振兴”是乡村规划的必然目标。虽然乡村振兴作为国家战略提出在2017年，但在学界和规划实践方面已经有更早的探索，比如说南京大学的张京祥老师提到的乡村复兴，且在规划实践方面也作出了一些努力。 

苏南乡村规划的演进历程

通过一些定性研究，以及一些定量的指标判断，把1978年到2000年这个时期界定为乡村发展时期，这是城市建设用地缓慢增长，耕地缓慢减少的阶段；2001年到2012年为乡村凋敝时期，也就是城市建设用地急剧增长，耕地加速减少的阶段。如图所示，我们可以很明显地看到，2001年是城市建成区面积和耕地面积增减曲线的交界点。2013年以来，也就是乡村振兴时期，城市建设用地和耕地面积变动趋缓，耕地面积还有稍微上升的趋势。上述是根据这两个能代表城和乡两大单元在空间上的争夺指标来做的初步判断。

苏南地区历年城市建成区及耕地面积变化图

城乡关系为什么会出现这样的发展历程？首要外因是乡村发展阶段的不同，其对应的就是城乡关系发展阶段不同，以及宏观政策变化。直接推动力是高速城镇化进程以及经济发展模式的转变，从原来的苏南模式转到新苏南模式，再到城乡一体化发展时期，最后到现在新常态和乡村振兴发展战略的历史进程下，苏南乡村的社会经济都在发生转型。

对于不同的阶段，其城乡空间分别对应不同的历史进程。乡村发展时期（1978-2000）的城乡空间关系是农村包围城市，这个时期的乡村规划是以乡村单体的规划为主的，它的目的是发展乡村；在乡村凋敝时期（2001-2012），其城乡空间布局转变为城市包围乡村，乡村规划补充了镇村整体规划，这是因为城乡用地之间的不平衡，它实际上是减灭乡村为城市的发展腾出更多的用地；在乡村振兴时期（2013年以来），城乡空间是疏密有致的，早在这个发展战略提出之前，在宏观政策的引领下，苏南地区对自己的社会经济发展模式和规划体系进行了反思，然后及时调整，所以就有了城乡整体规划，规划目的已经开始转向于乡村复兴和更新。

苏南乡村规划的演进历程总结

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乡村发展时期的乡村规划

（1978-2000年）

下图中红色区域分别是1978年和2000年苏州城市建成区范围，可以看到在1980年代，它的范围比较小，大面积的绿色是外围耕地，星星点点的红色是乡镇，这个时候乡村是城乡扩张的空间主体，城乡空间界限明晰。到1990年代的中后期，城市建设用地已经开始向周边乡村蔓延，速度非常快，城镇发展也很快，乡村的空间在逐步减少。但是总体来说，在这个时期乡村还是主体，乡镇企业异军突起，苏南模式的乡村总体是强的，且较早开展了乡村规划。在这一时期苏南的乡村蓬勃发展，城市技术等要素下乡，具有“乡强城弱”的特征，表现为乡村经济发展活跃度更高，乡镇企业一枝独秀。

1986年、1998年苏州市城市建成区范围示意图

这个时期的乡村规划以自下而上的乡村单体规划为主。如：

1980年代的沈港村（下图左），规划的建筑以“排排座”为主，每家划分好宅基地，然后道路和其他的设施进来。以居住点规划为主要内容，乡村规划建设目的是改善农民的生活。

1990年代非常有名的蒋巷村（下图右），乡村规划是以村域布局为主要内容，农村集聚点进一步集聚和浓缩，腾出更多的土地来发展工业。

这个时期无论是为了生活还是为了生产，都是以乡村本身发展为主的乡村规划，以乡村为本位，由村社组织，以改善农民生活环境、提高生产效益为目的。但开展规划的乡村数量较少，且规划缺乏区域范围的统筹协调，所以经常出现这个村的工业是控制在本村河流的下游，但又有可能在另外一个村的上游，那个时候可以说是“村村点火、户户冒烟”，生态环境方面可能不是那么宜居。

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乡村凋敝时期的乡村规划

（2001-2012年）

2001年到2012年，城市化的发展非常迅猛，绿色的耕地和乡村在不断地萎缩，城乡空间关系由“农村包围城市”向“城市包围农村”迅速转变，城乡界限日益模糊，乡村数量急剧减少，“去乡村化”现象显著。

苏州市城市建成区范围示意图

在这个时期规划也起到了非常重要的作用。随着新世纪以来中国加入WTO，深刻卷入全球化浪潮，苏南迅速投身于外向型市场经济，纷纷采取“撤市（县）设区”的方式，扩大城市空间生产，由此也开始进入了“城市时代”。

总体来看，这个时期的城乡关系呈现城强乡弱、城市包围农村的特征，属于高速城镇化阶段，城市主导发展，村镇随时有可能被纳入城市规划区范围。在城乡要素流动中，乡村劳动力、土地等要素输出大于输入，城乡关系失衡、碰撞日趋激烈，乡村凋敝，呈现“城强乡弱、以乡促城”的总体特征。随着乡村数量的急剧减少，城乡空间发生彻底逆转，城市建设用地面积大幅度超越耕地。

在这个时期反映出来的乡村规划特征主要是自上而下的镇村总体整体规划，具有浓厚的自上而下式建构的烙印。例如，国家各级政府推动的新农村建设、城乡一体化等政策，其规划覆盖面增大,内容、层次也开始增多，基本上是全覆盖，每个村都做了乡村规划，而且乡村规划突破了乡村行政界线限制。

对2007年苏州市镇村布局规划开展前后的村庄数量进行比较，从规划前2万多个自然村减少到了规划之后的2517个自然村，乡村的撤并是在整个镇的范围内进行统筹考虑的。 2007年镇村布局规划指导下的村域及村庄规划，出现“类城市”的异化乡村，例如张家港市永联村（图5）。2009年苏南又开展了第二轮镇村布局规划，例如黄桥镇，明显具有“去乡村化”的趋势。

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乡村振兴时期的乡村规划

（2013年以后）

2013年以来苏南乡村开始进入了一个新的时期，也就是乡村振兴的萌芽期。在这个阶段，社会经济转型，城乡关系逐步融合，乡村发展得到高度重视，国家连续出台了很多政策，比如新型城镇化、新常态、乡村振兴战略，以及江苏省特色田园乡村。同时，还有现实语境中城乡碰撞激烈、群体事件的不断发生，由于利益空间的分配不均，有一些类似于“集体散步”的事件出现。国际经验告诉我们，城乡公共服务、城乡要素资源等亟需实现一体化。

在这个时候，城乡关系呈现城乡公平、城乡空间疏密有致的特征。城市建设用地转向挖掘存量、限制增量，抑制向乡村蔓延趋势。在城乡资源统筹下，倡导形成疏密有致的城乡空间，实现城镇高效经济与乡村特色经济并存，构建“城乡公平、城乡共生、空间共享”的新型城乡关系。乡村规划呈现城乡整体规划、上下结合的趋势。乡村规划开始回归理性，规划本位逐渐转向乡村，保留村庄数量增多。在此时期，虽然乡村规划仍由政府主导，但强化了自下而上的调研环节，具有“上下结合”编制规划的趋势，城乡关系趋于缓和。

2013年在“美丽乡村”政策指导下，苏南开展了第三轮镇村布局规划，村庄的保留点明显增加了很多。在镇村布局规划下，又进行了“美丽乡村”“康居乡村”、“特色田园乡村”等村庄规划，规划范围由镇域转换到具体村庄。村庄规划内容趋向综合，并出现了乡村统筹规划等新的规划类型。

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特色田园乡村

特色田园乡村是江苏省的一个亮点，李强省长原来在浙江推行特色小镇，在江苏开始推行特色田园乡村，苏南各市积极响应省委省政府的号召，苏州、无锡和常州分别推出相对应的支持政策，制定设计师手册，从省长到市长到住建局，都会去基层点进行调研和跟进，进而持续推进特色田园乡村建设。

特色田园乡村立足江苏乡村实际，对现有农村建设的相关项目进行整合升级，并与国家实施的有关重点工作相衔接，进一步优化山水、田园、村落等空间要素，统筹推进乡村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，打造特色产业、特色生态、特色文化，塑造田园风光、田园建筑、田园生活，建设美丽乡村、宜居乡村、活力乡村，实现“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”六大目标。整合升级村庄整治、美丽乡村等既有工作，探索体制机制创新，推进乡村特色发展和综合发展。

特色田园乡村发展路径

在特色田园乡村规划中，明确要求县、团、点统筹发展。“点”的发展要求每个点都要制定具体的规划设计方案和工作方案。“团”的规划需重点关注试点村庄的关联性和互动性研究，以利于形成空间连绵、整体示范效应明显的区域，“县”的规划展重点关注试点类型和“县”的工作推进、机制创新研究。以点带面，串点组团，通过县、团、乡村地域统筹规划，实现区域层面乡村振兴。

苏南乡村规划有益探索

在上述过程中，苏南乡村规划出现了很多的有益探索。

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以城乡规划编制体系构建促进乡村振兴

规划是龙头，乡村发展很多也靠规划来盈利，2005年江苏省在“城乡规划全覆盖”及“镇村布局规划编制”政策引导下，苏南乡村规划由个别村庄拓展到全体乡村。在原有村庄、村域规划基础上增加了镇域层面的镇村布局规划，突破村的行政界线，建立了乡村个体与城乡整体的初步联系。特色田园乡村“县”“团”乡村地域统筹规划，突破镇的行政界线，建立了乡村个体与乡村地域整体的联系，强化了乡村地域内部村庄个体之间的联系。

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以设施布局规划建设提升村民生活水平

通过“城乡公共服务均等化”政策与乡村设施规划，逐步实现了城乡基础设施、公共服务的对接，促进了乡村复兴。

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以技术导则及要点颁布明确乡村规划特质

规划建设导则及技术要点按照省级、市级、区级三个层面进行颁布，完善填补了长久以来苏南乡村规划编制技术标准的空白，为乡村规划提供了有效的技术支撑。

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以创新制度保障推进乡村规划落实

积极探索有利于乡村规划建设的土地制度、产业发展、农民增收、集体经济培育等方面的改革创新举措和工作体制机制。规划方案与工作方案要配套进行，最大力度地发挥二者的协同效应，形成“1+1>2的效果”。国土局、农办、财政局等各部门配合规划局整理专题报告，共同推进特色田园乡村建设。

苏南乡村规划存在的问题

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乡村规划价值观与乡村发展本位的背离

首先价值观是最重要的，它比具体的方法论和技术更为重要。乡村规划价值观以城市发展为本位，以城市发展为核心的行政指令，而不是基于乡村社会空间发展的自发性规划，其本身就缺乏空间正义，部分乡村规划以旅游为乡村振兴的唯一途径，乡村文化、经济发展出现隐忧。目前，大家开始提起乡村振兴，其实我个人也有隐忧，因为有些乡村规划是以旅游为乡村振兴唯一发展途径的。之前我评审一些特色田园乡村规划的时候，就看到这样的情况：资本下乡然后去做规划，很多的住宅完全拆掉，进行改造以发展旅游，由此让乡村沦为城市旅游消费的地方，而不是基于乡村本身发展的，很多利益被资本圈走，并不利于村民自身的发展。

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乡村规划编制与乡村发展逻辑的冲突

首先，是编制方法的单一性，缺乏城乡空间的宏观把控，公共利益考虑不足。苏南乡镇总体规划是从各个镇的角度出发的，缺乏自上而下的整体布局。其次，编制内容的模式化，比如说忽视城乡空间异质性，缺少村庄“地域特色理解”，这和规划师本身的素质是有关的。另外，编制技术的宽泛性，比如未考虑乡村衰败的自然演化规律、数据调研与分析不足等。最后，就是公众参与的薄弱性，更多的属于精英式规划，公众参与的积极性与主动性不强。

乡村振兴视阈下苏南乡村规划展望

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从价值观念上树立乡村、村民本位

即价值观念从城市转回到乡村，明确村民和乡村的主体价值判断。比如说在镇村布局规划中，立足于新型城乡关系来合理撤并村庄；在村域总体规划及村庄建设规划中，改变过去运用城市价值观与标准来做乡村规划；加强规划院校的乡村规划教育，规划师继续教育，推进规划知识下乡宣讲。

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从认知研究上明晰乡村特色规律

一是加强乡村价值认知，划定乡村振兴区域，主要是通过乡村振兴规划，明确乡村发展的目标，包括它的总目标和近期目标和远期规划； 二是加强乡村发展规律认知，判别乡村发展趋势，在村镇布局规划中，根据详细的调研结果，去判别哪些村庄是需要进行乡村复兴，哪些村庄需要精明收缩；三是加强乡村发展定位研究，激发乡村发展活力，在村域总体规划上要重视村庄定位分析，实现村庄产业经济的振兴；四是加强乡村社会空间研究，重视乡村空间使用者，在村庄建设规划中，要重视村民的需求，以及村民的培训，例如，办理村民学堂或者开展技术培训。

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从技术方法上营造乡村特色空间

例如，苏南地区水网和平原的水网以及太湖边上的水网都是不一样的，需要尊重乡村地域多样性，实行差别化的乡村规划；另外，需要编制有针对性的乡村规划技术标准、导则及指引，强化乡村规划的数据分析与技术分析。

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从程序方法上促进村民公众参与

建立多渠道公众参与途径，鼓励村民参与乡村规划的全过程与乡村治理。

图文 | 武前波、潘兵 根据会议录音及报告PPT整理

校对 | 赵天舒

审核 | 乡村委秘书处

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2018乡村振兴与规划建设学术交流报告🔗

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